Experts: adviesbureaus nemen taak ambtenaren over bij energietransitie

• 

  Renee van Hest

  Onderzoeksredactie
• 

  Yoeri Vugts

  onderzoeksredactie

Gemeenten en provincies hebben veel moeite met de uitvoering van de energietransitie, het grote plan dat Nederland voor 2050 van het gas af moet halen en CO2-neutraal moet maken. De lokale overheden hebben regelmatig te weinig personeel en expertise voor alle taken die op hun bordje terechtkomen.

Gevolg is dat ze afhankelijk zijn geworden van een paar honderd commerciële bureaus. Lokale bestuurders en deskundigen waarschuwen voor de gevolgen: adviesbureaus komen te veel op de stoel van de ambtenaar te zitten, er ontbreekt toezicht, en er is risico op commerciële invloeden, wat ten koste gaat van publiek geld.

Dat blijkt uit onderzoek van Nieuwsuur, dat de afgelopen maanden bij twintig gemeenten en alle provincies inventariseerde hoe de energietransitie in de praktijk tot uitvoering wordt gebracht.

Nieuwsuur vroeg onder meer wat er is uitbesteed aan adviesbureaus. Daaruit blijkt dat opdrachten veelal niet worden aanbesteed, maar naar eigen inzicht één-op-één onderhands worden gegund.

Adviesbureaus schrijven beleidsstukken

Hoewel gemeenten en provincies die vrijheid hebben, constateren aanbestedingsexperts dat dit een marktverstorend effect heeft: er ontstaat een ondoorzichtige en moeilijk te controleren wereld, waar eventuele concurrenten geen kans maken. Bij gemeenten is meer dan de helft van de opdrachten één-op-één gegund, bij de provincies gaat dat om driekwart van de opdrachten.

Uit de opgevraagde data blijkt ook dat overheden adviesbureaus niet alleen voor specialistische kennis inhuren, maar ook voor technisch- en juridisch advies. Het overgrote deel daarvan gaat over ambtelijke ondersteuning, bij zowel gemeenten als provincies. Zo schrijven adviesbureaus mee aan beleidsdocumenten, leveren ze tijdelijke mankracht dat het ambtenarenapparaat versterkt en voeren ze overheidsbeleid uit.

Commercie in het lokale bestuur

Volgens de Vereniging van Nederlands Gemeenten (VNG) zouden gemeenten de expertise liever zelf in huis hebben. "Daarmee bouw je immers je organisatie, mankracht en kennis op die nog vele jaren aan de uitvoering van de energietransitie gaat werken. Het inhuren van bureaus helpt hier op de lange termijn niet bij."

Wethouders van gemeenten vertellen aan Nieuwsuur dat ze vaak niet anders kunnen dan adviesbureaus inschakelen, maar zij hebben zorgen over de gevolgen: "Het risico is dat de kennis bij gemeenten verdwijnt", zegt de Eindhovense wethouder Rik Thijs. "De energietransitie is niet iets voor een half jaar, drie jaar, zeven jaar of 25 jaar. Dat gaat nog heel lang door, dus die kennis wil je in je organisatie houden."

Het veelvuldig een beroep doen op adviesbureaus verbaast hoogleraar bestuurskunde Geerten Boogaard niet. "Dit is een van de grootste problemen voor het lokaal bestuur op dit moment."

Boogaard bekeek op verzoek van Nieuwsuur alle verzamelde data. Dat de commercie het lokale bestuur binnensluipt, is volgens hem niet zonder risico's. "De ambtenarij heeft een speciale plek in ons bestel om het bestuur te ondersteunen en tegen te spreken", stelt Boogaard. "Als steeds vaker mensen tijdelijk zijn ingevlogen, dan mis je langzaamaan een heel vitale vorm van tegenspraak in het openbaar bestuur."

Overigens zijn er ook gemeenten die juist om die reden bewust adviesbureaus zo veel mogelijk buiten de deur houden, zoals Lelystad. "Belangrijk risico is dat adviesbureaus in feite gewoon overheidstaken overnemen", meent wethouder Sjaak Kruis. "Daardoor zijn overheden veel minder in staat om op de goede manier beleid te formuleren."

Commerciële invloeden

In het onderzoek stuitte Nieuwsuur ook op iets anders: onverwachte commerciële invloeden die slopen in lokale overheidsopdrachten. Het gaat om Klimaatroute, een dochter van energiebedrijf Essent. Dat bedrijf voert in opdracht en op kosten van overheden energiescans uit bij huishoudens en bedrijven. Het opereert naar eigen zeggen "onafhankelijk" zonder "commercieel belang in de uitvoer van maatregelen".

Volgens de afspraken die Klimaatroute maakte met die overheden, kan het bedrijf bewoners doorverwijzen naar lokale uitvoerende partijen, bijvoorbeeld voor het plaatsen van zonnepanelen. Maar in de praktijk worden bewoners ook doorverwezen naar bedrijven binnen het eigen, landelijke netwerk van Klimaatroute. Die betaalden, zonder dat lokale overheden dat wisten, Klimaatroute een deel van de omzet wanneer het tot een bestelling kwam.

Deskundigen stellen dat dit in strijd is met de beloofde onafhankelijkheid en andere voorwaarden in het contract. Klimaatroute bestrijdt dat "met klem". Volgens het bedrijf wordt "meer dan 95 procent van de energiebesparing gerealiseerd door lokale partijen" en gebeurt de doorverwijzing naar landelijke partners slechts "in uitzonderlijke gevallen". Bovendien zegt het bedrijf over de vergoedingen "aantoonbaar geen winst over te maken" en leidt de werkwijze niet tot meerkosten voor bewoners en ondernemers.

Niet transparant

Maar volgens experts is dat niet waar het om gaat: "Het belangrijkste punt is dat de werkwijze niet transparant is gemaakt in het contract. Ook als maar een klein deel van de opdrachten bij het landelijke netwerk terechtkomt, is dat in strijd met de toegezegde samenwerking met lokale partijen en het ontbreken van een belang bij de adviezen", aldus universitair hoofddocent contractenrecht Martien Schaub.

"Het is irrelevant of bewoners wel of niet zijn benadeeld, of Klimaatroute wel of niet daadwerkelijk voordeel heeft gehad en of de met de contracten beoogde (klimaat)doelen wel of niet zijn gerealiseerd", zegt hoogleraar contracten- en aanbestedingsrecht Chris Jansen. "Kern van de zaak is dat Klimaatroute niet presteert conform de gemaakte afspraak."

Toezichthouder Autoriteit Consument & Markt (ACM) zegt dat het in veel sectoren gebruikelijk is dat er commissie wordt betaald voor het aandragen van opdrachten of overeenkomsten. Maar als Klimaatroute in het contract de onafhankelijkheid benoemt, "dan wordt de suggestie gewekt dat er geen enkele (financiële) band bestaat tussen de adviseur en uitvoerende partijen. Er zou daardoor mogelijk sprake kunnen zijn van misleiding", zegt ACM.

Essent zegt intussen wel te bekijken of er richting de lokale overheden "verduidelijking in de communicatie nodig is om mogelijke misverstanden te voorkomen".