Innovaties die stikstof beperken, blijven juridische puzzel
Niet halveren, maar innoveren: dat is het motto van veel boeren in Nederland. In plaats van hun veestapel inkrimpen willen ze met technische uitvindingen de stikstofneerslag terugbrengen. Maar hoe kunnen boeren en de overheid er zeker van zijn dat die innovaties ook goed genoeg werken? De regering heeft nog steeds geen antwoord op die vraag.
En dat die vraag van belang is, werd de afgelopen jaren wel duidelijk in de rechtszaal. Rechters oordeelden meerdere malen dat innovaties lang niet altijd doen wat ze beloven. In de praktijk bleken technische aanpassingen, zoals emissie-arme stalvloeren, de stikstofuitstoot vaak minder te verlagen dan volgens de officiële berekeningen in proefstallen.
Tegelijkertijd kijkt de politiek met name naar de landbouw om de stikstofuitstoot in Nederland terug te dringen. In de agrarische sector wordt ongeveer 60 procent van de stikstof uitgestoten, vooral in de vorm van ammoniak, die vrijkomt uit mest van dieren.
Deze boeren geven hun vee ander voer, of proberen met de zogenoemde stikstofkraker de stikstofdamp uit de stront te trekken. Kunnen ze het uitkopen van hun bedrijf hierdoor vermijden?
Om te berekenen hoeveel stikstof een innovatie kan besparen, ging het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit lange tijd uit van metingen in proefstallen. Maar die cijfers geven geen goed beeld van een innovatie van een individuele boer, oordeelde de rechter.
Hoeveel stikstof een innovatie daadwerkelijk reduceert, verschilt namelijk sterk per boerderij. "Daarbij spelen allerlei externe factoren mee, zoals hoe goed de stal wordt schoongemaakt of welk veevoer de dieren krijgen," zegt universitair hoofddocent Omgevingsrecht Ralph Frins (Universiteit Tilburg).
Dat is een probleem. Als een boer innovaties wil inzetten om zijn stikstofuitstoot terug te brengen, moet duidelijk zijn of de innovatie ook echt effect heeft op zijn stikstofuitstoot. Anders zal de rechter er opnieuw negatief over oordelen.
Toch wil het kabinet innovatie als gedeeltelijke oplossing aanbieden aan boeren die verantwoordelijk zijn voor te veel stikstofneerslag in kwetsbare natuurgebieden. Dat zal overigens niet voor elke boer een optie zijn. Sommigen moeten alsnog hun bedrijf verplaatsen, hun bedrijfsvoering aanpassen of tegen een vergoeding helemaal stoppen met hun bedrijf.
Juridische puzzel
De vraag die nu voorligt bij het ministerie is hoe er meer zekerheid kan komen over het werkelijke effect van innovaties. Hoe kan per boer met zekerheid een schatting worden gemaakt hoeveel stikstofreductie de uitvinding oplevert?
Het antwoord laat nog op zich wachten. In november kondigde de minister een regie-orgaan aan dat aan de slag gaat met de ontwikkeling en juridische houdbaarheid van verschillende innovaties. Dat orgaan is nog niet begonnen, laat het ministerie weten.
Op dit moment ziet het ministerie het laten maken van een 'passende beoordeling' als enige betrouwbare juridische weg om een emissie-arm systeem in gebruik te nemen. Een passende beoordeling is een uitgebreid onderzoek naar de effecten van de innovatie op nabijgelegen natuur. Zo'n onderzoek moet per boerderij gebeuren en is duur en tijdrovend.
Stoppen met boeren
En dus zoekt het ministerie naar andere manieren voor de juridische houdbaarheid van innovaties. Eigenlijk is het vrij simpel, zegt hoogleraar Omgevingsrecht Chris Backes (Universiteit Utrecht). "Het juridisch kader vereist zekerheid. Voor een natuurvergunning moet je simpelweg aantonen dat de beloofde emissiereductie met zekerheid wordt gehaald."
Toch blijft dat lastig, juist door de externe factoren die per boerderij verschillen. Daarom wil het ministerie naar een nieuw systeem toe waarin niet alleen vooraf wordt gekeken naar de beloofde emissiereductie, maar ook naar de behaalde emissiereductie achteraf.
Onderzoekers van de Wageningen Universiteit bestuderen nu hoe boeren sensoren kunnen gebruiken die live de stikstofuitstoot meten. "Als zij de afgesproken emissiereductie dan niet halen, kunnen ze makkelijker bijsturen met bijvoorbeeld ander voer," zegt de leider van het onderzoek, Albert Winkel.
Ook hoogleraar Backes pleit voor betere metingen. "Als een innovatie niet zo goed blijkt te werken als verwacht, kan je daar in de vergunning consequenties aan verbinden." Daarnaast kun je op de lange termijn met uitstootdoelen gaan werken, zoals het kabinet graag wil. "Boeren weten dan precies hoeveel zij mogen uitstoten, maar hebben zelf de vrijheid te bepalen hoe ze onder dat maximum blijven."
Uiteindelijk denken veel deskundigen dat om de stikstof- en milieuproblemen op te lossen innovaties alleen niet voldoende zijn. "Ik ben daar sceptisch over", zegt Ralph Frins. "Uiteindelijk denk ik dat het nodig is dat een deel van de boeren stopt met hun bedrijf, vrijwillig of desnoods gedwongen."
